地方立法整装再踏新征程：体现时代要求，反映地方特色

光明日报作者 刘华东 通讯员 郑历惠

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近日，甘肃“为兰州拉面立法”的话题登上热搜。作为店面遍布全国的地方小吃，兰州拉面广受食客喜爱，但也有“全国的兰州拉面一年用不了一头牛”“吃了四家店，四家四个味”等不少因个别店面操作不规范引发的吐槽。得知《兰州牛肉拉面产业发展条例》已列入甘肃省人大常委会2023年度立法工作计划调研项目，不少人纷纷寄希望于立法规范，建议给兰州牛肉拉面制定标准，以地方立法规范地方名吃，擦亮地方名片。

打开国家法律法规数据库，我国现行有效地方性法规达1.3万多件，璨若星辰。全国人大常委会法工委研究室主任臧铁伟表示，党的十八大以来，各地制定修改了一大批体现时代要求、反映地方特色的法规，为促进地方贯彻新发展理念、实现高质量发展、加快治理方式转变和治理能力提升、提高人民生活水平发挥了重要作用。今年3月，有“小宪法”之称的立法法迎来第二次修改，地方立法“扩容”“增效”。法与时转则治，立法法修改反映了我国地方立法工作的进步和法治环境的变化，也为地方立法开拓了更加广阔的空间。

吸纳民意、汇集民智，更好发挥基层立法联系点作用

在中央民族大学法学院副教授郑毅眼中，自2015年立法法修订赋予设区的市立法权以来，地方立法领域更加多元化，涵盖面更加宽泛，立法类型进一步丰富，“小切口”“小快灵”立法渐成优势和趋势。与此同时，作为中国法学会立法学研究会理事的郑毅明显感受到，在参加立法理论学术活动时，除了学界同人，各地立法工作者也会积极参与其中；各地各类立法项目中，也越来越多见到学界专家身影。

“立法学术活动，部门法学者、立法工作人员参与热情明显提高，这对立法学研究格局来说也是一个改变。现在立法都在网上征求意见，甚至直接委托学者去起草专家建议稿，学术界和实务界的互动也在不断深化，立法质量不断提升。”郑毅补充道。

在党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局下，此次立法法修改，将坚持全过程人民民主，建设好基层立法联系点写入其中，规定立法机关可以根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面意见。

自2015年以来，全国人大常委会法工委已在各地设立31个基层立法联系点和1个立法联系点，辐射带动全国各地设立5500多个基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的工作格局。截至2022年12月，有142部法律草案征求全国人大常委会法工委基层立法联系点的意见，收集了1.5万多条意见，采纳意见达2800多条，在谈到地方立法工作的成效和经验时，臧铁伟将“坚持和践行全过程人民民主的立法实践更加生动”列在其中。

江苏省人大常委会法工委办公室主任赵晓明告诉记者，过去5年，江苏省人大常委会法工委将基层立法联系点扩充到20个，新的基层立法联系点既有基层自治单位和基层政权组织，也有市县级执法司法和政务服务等部门，真正做到了“班次更多、线路更广、覆盖更全”，参与了所有立法项目的意见征求。他表示，要进一步拓宽公众参与立法的方式和途径，更好发挥专家智库和基层立法联系点作用。

在采访中，不少专家学者和立法工作者，都对未来基层立法联系点在立法工作中的作用寄予厚望。在解决了“有没有”的问题之后，解决“好不好”将会提上日程，社会各界参与立法工作途径将会更多，作用也将更强。

立法权限扩容，地方性基层事务或成立法热门领域

此次立法法修法的另一亮点，是完善设区的市立法权限。除了城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护，新法增加规定设区的市可以对“基层治理”事项制定地方性法规和地方政府规章。全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东日前撰文表示，此处修改是“考虑到设区的市的特点和地方创新基层治理的实际需要”。

地方立法权限是各地关心的话题。2015年以来，各界对“城乡建设与管理”范围的界定讨论不绝。童卫东在其文章中表示，在设区的市行使地方立法权的实践中，不少地方就特定的具体事项来函询问是否属于设区的市立法权限，全国人大常委会法工委基本上都作了肯定答复，支持设区的市的立法需求。因此，实践中对“城乡建设与管理”范围的理解和把握是较为宽泛的。

“地方立法权限的范围、边界在什么地方？对于地方立法充分发挥主动性和积极性非常关键。”郑毅对记者说，希望日后权威部门能够对“基层治理”事项进行进一步明晰，以避免概念模糊造成地方立法“保守化”倾向。

“未来，地方立法一个非常重要的增长点，可能会在地方性事务。”郑毅认为，国家立法触达不到、具有鲜明地域特色的地方性事务，以后或可成为地方立法大有作为的空间。臧铁伟在谈到贯彻落实党的二十大精神主要举措时也特别提到，注重提高社会基层治理能力和水平，切实发挥地方立法在完善法治、保障善治方面的职能作用。

区域协同立法，机制建设宜在先

2020年1月，《京津冀机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》横空出世，三地条例文本统一、各自审议表决、同步出台，成为京津冀协同立法的标志性成果。

协同立法，也是近年来地方立法工作一抹亮色。中央人大工作会议明确提出，建立健全区域协同立法、流域立法、共同立法工作机制。2022年修改的地方组织法，也对区域协同立法作出了原则规定。在实践中，京津冀、长三角已经形成比较成熟的立法协同工作机制，在跨区域生态环保、大气污染防治、交通一体化等方面发挥了积极作用，山西、福建、山东、四川等不少地方也进行了积极探索。此次立法法修改，增加规定地方“根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”“可以建立区域协同立法工作机制”。

北京市人大常委会法制办法规一处处长李贝见证了京津冀推动制度机制建设、不断探索拓展立法协同领域的过程。“京津冀协同立法最重要的一点，是在起步阶段就注重制度建设。制度框架的确立，使得三地在立法工作中，有理论研究、有工作交流、有具体问题的攻关，有相互之间对具体立法工作和项目提出的意见建议，得以顺利在立法工作的多个层次开展协同。”李贝说。

尽管三地经济基础不同、大气污染防治重点各有侧重、在新车和在用车辆执行的现行标准和执法监管标准的一致性等方面也都不尽相同，但有了协同机制在前，三地最终实现法规名称一致、章节结构一致、协同防治一致、主要治理制度和法律责任趋同。

无独有偶，已开展多次区域协同立法的长三角地区，也将区域协同立法工作机制放在重要位置。2018年，苏沪浙皖三省一市人大常委会法工委正式签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，明确区域地方立法协作的原则、机制、方式及范围，将协同立法纳入制度化轨道。

“区域协同立法，将机制建设摆在前面，可谓‘磨刀不误砍柴工’。”郑毅表示，我国幅员辽阔，各地区资源禀赋、历史文化等情况不同，机制建设也会不尽相同。目前很多地区的区域协同立法机制还处在探索阶段，此次立法法修改为这种探索提供了一个很好的制度弹性。